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　　摘 要：相对集中行政裁决权是将分散配置到行政机关的行政裁决权集中起来，交由一个行政机关统一行使的制度，其理论基础是整体性政府理论、相对的司法统合理论和功能适当理论。相对集中行政裁决权具有确保行政裁决独立性和公正性、提高行政裁决权质效、改善行政裁决权的监督和提升行政裁决在多元纠纷化解机制中的地位等价值。相对集中行政裁决权具有三种实践模式：第一种是设立行政裁决中心，实现行政裁决部门的空间集合，但行政裁决权仍然保留在原行政裁决部门；第二种是将行政裁决职能并入行政复议机关，成立行政复议裁决委员会行使行政裁决权；第三种是成立行政裁决局，相对集中行使行政裁决权，原行政裁决部门不再行使行政裁决权。其中，行政裁决局模式才是实质意义上的相对集中行政裁决权。相对集中行政裁决权后应当通过建立行政裁决官和行政裁决业务专家制度、设立行政裁决委员会、制定行政裁决工作规范和加强培训等措施确保行政裁决的专业性与职业化。

　　关键词：行政裁决；相对集中行政裁决权；行政裁决中心；行政复议裁决机构；行政裁决局

　　经过多年的发展，行政裁决慢慢的变成了我国解决民事纠纷的一种典型的模式化的行政行为。 但行政裁决由于受到多重因素的影响在具体实践中并没有发挥出人们期望的专业、高效和化解民事纠纷“分流阀”的重大作用，甚至许多领域的行政裁决已经处于“名存实亡”的状态 ，为此对行政裁决制度进行改革与完善的呼声不绝于耳，党的二十届三中全会也明确提出要“完善行政裁决制度”。在这些改革呼声中，除个别学者极端的主张取消行政裁决制度外 ，大多数论者把行政裁决制度的功能和优势没有充分发挥归因于行政裁决制度的不完善，纷纷提出要制定统一的《行政裁决法》或《行政程序法》对行政裁决的对象、范围、程序等进行立法完善。 但就目前现有的研究成果来看，学者提出的改革措施对行政裁决制度之完善虽有一些推动作用，但其也主要是部分解决了行政裁决的混乱和程序等问题，对于行政裁决认同度低、行政裁决效能不佳、独立性欠缺、行政裁决碎片化和分散化等问题尚无法从根本上予以解决。学界提出的这些改革措施都是在部门行政裁决视域下进行的局部性改革，而非整体性政府视域下的改革，是个“半吊子”的改革，而非彻底的全局性改革，并不能有效解决行政裁决的独立性、公正性、碎片化和高效性等问题。如果要真正“激活”行政裁决制度，从根本上解决这些问题，相对集中行政裁决权也许是一条不错的改革路径。在我国，相对集中行政权并非一个新鲜的事物，先前已有行政处罚、行政许可、行政复议等行政权力的相对集中，且已经制度化，但对行政裁决权进行相对集中却是一个新课题，需要进行充分的前期理论准备工作。正是基于此种原因，本文重点分析了我国相对集中行政裁决权的理论基础、价值和三种改革方案等基本理论问题，以冀为我国行政裁决制度应有功能的发挥和制度之完善提供些许助益。

　　相对集中行政裁决权作为相对集中行政权的一种，是继行政处罚权、行政许可权和行政复议权相对集中之后的“第四波”行政权的相对集中，具体是指将若干分散到行政机关的行政裁决权集中起来，交由一个行政机关统一行使，行政裁决权集中后，有关行政机关不再行使已经统一由一个行政机关行使的行政裁决权的行为及所构成的制度。与行政处罚、许可、复议等行政权相对集中不同 ，相对集中行政裁决权的主要目的是通过对行政裁决权力分化组合形成相对集中状态，配置给某一个行政组织由其统一行使，在此基础上形成合理的行政组织结构、行政权力结构和行政运行机制， 最终“盘活”行政裁决制度，解决长期以来我国行政裁决制度碎片化和分散化、独立性不足和认同度较低等弊端，进一步健全社会矛盾纠纷行政预防调处化解体系和优化行政裁决权的配置与运行机制。相对集中行政裁决权可从空间、程序、事项、职权集中等维度来展开。（1）空间集中，是指各行政裁决机关集中办理裁决案件，是行政裁决权形式性的集中，主要表现为行政裁决中心模式。（2）程序压减，也即行政裁决事项的手续精简，包括压缩时间、减少环节、消减材料等，程序压减需符合公开、参与、中立等正当程序的要求，具体表现主要是制定统一的行政裁决程序规则或行政裁决法。（3）事项归并，就是将性质相同的事项的行政裁决权进行整合，本质上代表了行政裁决权在部门间的调整，是同类事项管辖的实质性集中。事项归并，包括横向集中（一级政府部门内部以及各部门间行政裁决事项归并，例如自然资源部门可以将土地、林地、草地等自然资源引发的使用权纠纷的裁决事项进行归并）和纵向集中（事项层级向下集中或者向上集中）。（4）职权整合，是最实质性的裁决权集中。职权集中需在上述各层次探索的基础上，形成优化行政裁决权配置的方案；在具体内容上也综合性地包含了组织、程序和事项的集中。行政裁决的职权整合可以通过单独创设具有行政裁决职权的机关或机构来实现。

　　1.内容要素：以行政裁决权能为对象。行政裁决权能是行政裁决制度的核心，正是由于有了裁决权，行政裁决机关才具有处理部分民事纠纷的权力。相对集中行政裁决权改变了各单行法律法规对行政裁决权的配置结构，将分散的裁决权集中行使，设置专门行政裁决机关，被集中裁决权的各原行政机关不再享有裁决民事案件的审查权和裁决权。

　　2.方法要素：以集中为手段。集中是对分散元素的聚集，以形成一个具有核心聚集力的全新组织系统的行为方式。相对集中裁决权通过集中的方法，将原本分散到各行政执法部门的行政裁决权统一整合，聚集到专门的组织机构集中行使。通过实质改变行政机关行政裁决权能的组合状态，进而改变行政裁决案件的管辖，以实现裁决案件办理机构从多部门到单一部门，从分散到聚合的转变，实现了对行政裁决权能的再分配和优化整合。

　　3.标准要素：以相对为尺度。从我国相对集中行政权的实践经验来看，“集中的权力范围是有限的，并不是所有的权力都可以集中，也不是所有的权力都集中在一个机关手中。” “相对”作为集中行政裁决权的限定语，表明行政裁决权的集中是相对的，并非绝对的。相对集中行政裁决权中的“相对”一词包含两个维度：横向上，相对集中裁决权制度往往只集中部分行政机关的行政裁决权能；纵向上，排除了下级行政机关或具有垂直领导关系的行政机关裁决权能的集中。因此，相对集中裁决权制度下的相对是双重的，即排除对全部行政机关裁决权的吸收，也排除了对下级行政机关或具有垂直领导关系的行政机关裁决职权的穷尽吸收。本文所探讨的主要是横向维度上的行政裁决权相对集中，这种意义上的集中行政裁决权，核心是相对集中，而不是绝对集中。“相对集中”是说行政裁决权体制改革是渐进性、务实的且是开放性的，一旦出现了新的裁决事项也可以集中起来，且被集中行政裁决职权是原行政机关所拥有的行政裁决权能的一部分，例如裁决案件的调查取证权有可能还保留在原裁决机关。另外如果某些行政裁决机构独立性较强，能够较好的履行行政裁决职能也可以不集中或不能集中，例如目前的专利和商标行政裁决。这就意味着不是所有行政部门的所有裁决事项都要划归统一的裁决机构，而是要以提高行政裁决的效率、专业和公正为原则，划转部分行政机关行政裁决权而非全部。相对集中行政裁决权是介于行政裁决权完全分化和全部集中之间的一种形态，完全集中行政裁决权是不可能的，相对集中并不排除部分事项的行政裁决权的分化。我们如果一味地强调综合集中，将所有行政裁决权限全部集中到一个统一的裁决机关手中，不仅逻辑上难以自洽，而且也不科学和欠缺专业性，可能导致相对集中行政裁决制度难以达到高效和顺畅运转。

　　行政法所讲的理论基础，“是指能够揭示行政法所赖以存在的基础，并用以解释各种行政法现象以及指导行政法学研究和行政法制建设的最基本理论” 。任何一项法律制度都有支撑其发展与变革的理论基础作为指导。“一种法律制度如果没有一种理性的理论作指导，它就不会是自觉的、理性的和科学的，而是盲目的、非理性的和支离破碎的。” 因此，相对集中行政裁决权制度改革必然要有相应的理论基础用来解释行政裁决权集中的现象，并为相对集中行政裁决权法律制度建设提供合理性基础和方向性指引。本文认为，相对集中行政裁决权的理论基础主要有整体性政府理论、相对的司法统合理论和功能适当理论，同时行政裁决的特性和窘迫也要求相对集中行政裁决权。

　　整体性政府理论是在克服新公共管理改革强调的部门分工和专业化导致的政府治理的“碎片化”“分散化”过程中提出的一种理论学说，该理论既矫正了权力的过度分散引发的问题，又凸显了适度的集中权力的优势。不可否认的是新公共管理改革提升了政府的工作效率，也提高了公共服务的质量。然而，由于改革强调政府部门分工和专业化程度的提升，其同时也带来了政府治理的“碎片化”和“分散化”。为了克服这一弊端， 20世纪90年代中后期，西方国家掀起了第二轮政府改革运动，改革的重点是从分工和专业化的分散化政府转向整体性政府( Whole-of-Government，WOG)。整体性政府理论就是要创建一种跨职能的功能合作模式，该模式在整体论思维的指导下，注重与不同机构和部门开展专业化合作，解决突出的职能重叠问题，提供整合的综合服务。 整体性政府理论内涵丰富 ，但总括起来，主要以“整体化”思维为导向在两个方面重点发力：第一方面是整合政府机构职能，形成“大部门制”。合并一些功能相近、甚至功能雷同的政府机构，解散一些准政府机构，同时在过去被鼓励进行无限制竞争的地方机构这一微观层面重新建立合作的、以社区为基础的结构；第二个方面是协调部门职能，实现跨部门协同合作。 整体政府的核心目的是通过对政府内部相互独立的各个部门和各种行政要素的整合、政府与社会的整合以及社会与社会的整合来实现公共管理目标。 整体性政府理论在行政法上的具体展现就是行政一体性原则，也即“在机构设置时，地方各级人民政府行政机构职责相同或者相近的，原则上由一个行政机关承担。” 在我国，为克服部门式行政裁决制度所导致的裁决过程的碎片化、流程破碎、资源割裂、效能低下的问题，将分散在地方各级人民政府及职能部门拥有的具有相同职能的行政裁决权剥离出来，通过整合各行政机构拥有的行政裁决职能、裁决资源和要素，原则上设置一个相对独立的行政部门或中心承担行政裁决职能，推动碎片政府朝着为公众提供整合性行政裁决服务为核心的整体政府方向发展，这正是整体性政府理论的基本要求和具体体现。整体性政府理论不仅能够解释和论证行政裁决权相对集中行使的现象，也能够指引相对集中行政裁决权制度的改革方向和路径。因此，整体性政府理论不仅可以成为西方国家行政体制改革的理论基础，也可以作为我国相对集中行政裁决权改革的理论依据。

　　相对的司法统合理论是我国学者提出的一种理论学说。该理论认为司法权力要统一，审判权只能由专门的审判机关独立行使，其他机关不得分享。但司法统一始终是一个相对的概念，应该正视司法的某种程度的地方性，中国司法注定只能走向“相对的统合之道”。 根据相对的司法统合理论，司法权只有统一配置专门的机关和集中行使，才能有效防止司法权的地方化和部门化，防止司法权受到地方或部门利益团体不当控制和干扰，但这种统合又不是绝对的，而是相对的。行政裁决权是行政机关居中解决与行政管理事项密切相关的民事纠纷的裁判权力，原本是一种行政权，但由于行政裁决权承载了司法的部分职能，具有了司法的中立、被动等特性，与司法追求公平正义的价值不谋而合，产生了共鸣， 因此也就具有了司法的属性，成为一种“准司法权”。作为一种解决纠纷的“准司法权”，根据司法统合理论，行政裁决权不应该像现在这样分散在大多数的政府职能部门，而是应该统一配置到专门的机关或机构，集中统一行使，以维护行政裁决权的独立和公正行使。但同时行政裁决权的统合与集中又是相对的，而非是绝对的，不可能也没有必要把所有的各部门拥有的的行政裁决权都统合或集中起来，对于一些专业性较强、复杂的、性质差异大的行政裁决权仍然可以保留在原来的行政裁决机关，实施一定程度的分散设立。由此可见，相对的司法统合理论从司法的角度为相对集中行政裁决权提供了理论依据。

　　功能适当原理是德国联邦在1984年飞弹部署判决（Raketenstationierung-urteil）案中接受Össenbühl的学说见解 ，提出的关于国家权力配置的观点。德国联邦在判决中强调权力的区分与不同功能配置不同机关，其主要目的在于使国家决定达到尽可能正确的境地，换言之，即要求国家事务应由在内部组织、组成方式、功能与决定方式等各方面均具备最佳条件的机关来担当作成。 功能适当原理将功能作为权力配置的核心，反对所强调的严格分权，注重权力配置的功能适当，认为权力分立的核心不在于自由，而在于效率，其本质在于形式与功能的吻合，在于将职能分配给最适合它的机关。功能适当原理下权力配置有两个规范教义：其一是以机关结构决定职权归属，即国家职权应当配置给适合承担该职能的机关；其二是因应职权需要调整组织结构及承担该职能的机关应当在组织、人员、程序上做出调整，以更好的承担该项职能功能。 这也就是说，在功能适当原理指导下，一方面要求考虑机关的组织地位以及条件，将权力配置给适合承担相应职能的机关；另一方面，要求为机关配置的权力同样也是适当的，必须有利于完成国家任务，满足功能要求。 由此也可以反向引申出，功能适当原理中的不适配禁止原则，也就是“当某机关的结构与由它所行使的基本功能之间不适配时，那么这样的功能行使与分配在原则上是被禁止的。” 按照不适配禁止原则，当某机构与由它所行使的基本功能之间不适配时，就要考虑由哪个机构行使该项职能更合适，或者设立新的机构去落实。

　　我国当前的部门行政裁决权配置是在分权原则下进行的配置，这种权力配置当时考虑的更多的是如何科学分割行政管理权和行政执法权，实现行政权力的制约和公民权益的保障，对于依附在行政管理权和行政执法权上面的行政裁决权当时并没有做过多的功能设计考虑，没有充分考虑行政裁决功能的发挥，没有配置专门的组织机构和人员处理行政裁决纠纷，没有考虑行政裁决权与机构功能的匹配程度，导致行政裁决功能难以有效发挥。相对集中行政裁决权就是将配置不当的、不匹配的分布在各部门的行政裁决权整合起来，集中配置给专门的组织机构和专业的工作人员，其目的就是通过集中整合与优化，做到机构、权力和行政裁决功能的适配，更好地发挥行政裁决解决纠纷的功能。由此可见，功能适当理论从行政裁决权与机构功能匹配适当的角度为设置统一的行政裁决机关、集中配置行政裁决权能提供了具体操作的技术支持，成为中国将行政裁决权集中整合配置于专门的行政裁决机关的重要理论依据。

　　4.除上述理论依据外，相对集中行政裁决权也是行政裁决自身特性之要求使然。从行政裁决本质来看，行政裁决是行政机关居中裁决与行政管理事项密切相关的平等主体之间的民事纠纷的行为，法理上要求行政机关必须具有独立的地位，居中裁决纠纷，且裁决规则和裁决结果必须要统一，不能相互矛盾，不得影响政府公信力。通过集中行政裁决权可以解决行政裁决权过度分散带来的独立性不足、适用规则和裁决结果不统一等问题，使行政裁决“居中裁决”的中立性加强，增强了行政裁决机关公正裁决和防御其他机关干预的能力，也有利于国家立法机关按“一部门、一立法”的规则为行政裁决权的行使制定统一的裁决规则，确保行政裁决的规范化和裁决结果的统一。

　　上述理论从不同角度论证了相对集中行政裁决权具有的正当性和合理性。整体性政府理论论证了部门行政裁决权可以集中起来交由一个专门机关统一行使，强调相对集中行政裁决权的“集中性”；相对的司法统合理论论证了具有司法属性的行政裁决权可以统合集中到专门的机关，但这种统合集中又是相对的，不可能是绝对的，注重相对集中行政裁决权的“相对性”。功能适当理论论证了行政裁决权集中配置于与其功能适当的专门机构，能够充分的发挥行政裁决功能，注重相对集中行政裁决权的“功能性”。行政裁决的自身特性论证了相对集中行政裁决权的“必要性”。整体而言，这些理论相得益彰、相辅相成、相互促进，共同构成了支撑相对集中行政裁决权的理论基石。

　　相对集中行政裁决权打破了我国原有行政裁决权的配置与运行模式，通过职权的重新配置与整合，将部门行政裁决权集中统一行使，不仅能够健全和完善我国现行的行政裁决制度，使行政裁决摆脱制度适用“困局”和制度发展“瓶颈”，而且也顺应和符合十八大以来党中央和国务院“健全行政裁决制度，强化行政机关解决同行政管理活动密切相关的民事纠纷功能”的时代要求和历史进程。因此，相对集中行政裁决权作为推进行政裁决制度改革和实现政府治理现代化的“一颗火种”，必然承载着多方面的价值，主要体现在以下方面：

　　行政裁决是行政机关以第三者身份居中解决民事争议的一种行政行为，其第一要义就是公正裁决。 但是如果行政裁决机构不独立，尤其是行政执法机构与裁决机构不能很好地区分，就很难保证裁决的中立性与公正性。 在部门分散裁决格局下，尽管我国的行政裁决机构有地方人民政府（实践中是由相关政府职能部门代替履行）、行政机关的法制部门和设立的专门的裁决机构等 ，但行政裁决机构的独立性很弱，他们往往直属于行政机关，机构成员也往往是该行政机关的工作人员。这样的地位很难保障其裁决的公正性。 实践中，有权进行行政裁决的行政机关通常没有专门为行政裁决设立的机构以及专门的行政裁决办案人员，当发生了与其行政管理活动密切相关的民事纠纷时，这类行政机关通常都是派出行政执法人员边执法边顺带地解决。 这种由同一机构的行政执法人员行使行政裁决权，执法人员会更多地考虑行政执法问题，而对裁决纠纷仅仅当作一种附属职能，不可能对其投入更多的时间和精力。 这种状况导致的结果就是这些执法人员既要办理日常行政执法案件，又要办理行政裁决案件，从而难以保证行政裁决决定的质量。

　　另外，在裁决同行政管理活动密切相关的民事纠纷过程中，享有行政裁决职权的行政部门往往也是民事权利的认定或确认部门，都有先入为主的偏见，严重影响裁决决定的客观公正性，行政裁决过程的公信力自然大打折扣。例如有关建设用地使用权争议，在集体土地经过征收等一系列程序转变为国有土地，国家取得的国有土地建设用地使用权是通过出让或转让方式实现流转。然而这两种方式都由自然资源部门主导，如果发生土地权属纠纷，自然资源部门为了确保自己原来作出的相关行为的合法性和合理性，难免会作出有失公允的行政裁决决定。 特别是行政裁决处理的纠纷，都是与行业行政管理部门行使职权和管理事项相关的民法上的纠纷，由于受本位利益或部门利益的影响，难以确保行政裁决部门在裁决该民事纠纷时是公平公正的。这种夹杂了行政管理部门“私货”的行政裁决必然违背了中立、公正、不偏私的原则和“自己不能作自己案件的法官”的规则要求。 同时，行政裁决机构人员非职业化，缺乏经验及制度保障，使得裁决结果容易受到个人偏见及领导意见的影响。 行政裁决机构的不独立和公正性欠缺，导致行政裁决职能在实践中不断“虚化”，甚至大部分行政裁决职能长时期已经不再运用和发挥作用。因此，“很多国家在行政裁决制度的改革过程中，一个共同的行动就是减少行政裁决机构与主管机关的牵连，增强行政裁决人员的中立性，保证行政裁决结果的公正。”

　　相对集中行政裁决权改革，通过相对集中各部门拥有的行政裁决职能，将行政裁决权从行政执法权中剥离出来，使得行政裁决职能和行政执法职能得以分隔，设立专门的行政裁决中心或裁决部门统一行使裁决权，实现了行政裁决机构与原各政府裁决部门的相对独立，以往受部门利益驱动，违法裁决或不愿裁决的现象、案件裁判尺度不一、同案不同判等问题也将会明显得到改善。而且通过相对集中行政裁决权，整合了原先分散的人力资源，专业人员配备将统一规划补给，行政裁决机构的权威性和专业性将大大加强，能够在很大程度上确保行政裁决机构的独立性和裁决结果的公正性。

　　行政裁决权质效是指行政裁决权在行使过程中所体现出的质量和效能，是衡量行政裁决机关裁决水平的重要指标，它主要包括行政裁决质量、行政裁决效率和行政裁决效果等三个方面的内容。

　　首先，相对集中行政裁决权能够提升行政裁决质量。相对集中行政裁决权后，由于具有了专门的行政裁决机构和行政裁决人员依法受理、审理和裁决案件，行政裁决人员不再属于兼职和“搞副业”，都成了专业化和职业化的工作人员，从而可以集中精力和时间依法审理和裁决案件，积累裁判经验，行政裁决案件的质量明显提高。

　　其次，相对集中行政裁决权有助于提高行政裁决效率。行政效率是行政管理价值尺度中的头号公理。 所有的法律活动都是以有效配置和利用资源的效率最大化为目的。 在部门行政裁决格局下，各部门及其相关科室既有行政执法权，又有行政裁决权。由于行政执法权常处于行政管理的前端，行政执法各部门、科室在工作重点上往往倾向于重视行政执法、轻视行政裁决，再加上缺少专门的行政裁决工作人员时常会产生行政裁决推诿扯皮或久拖不决等低效率现象。推进行政裁决权相对集中改革，将行政裁决职能剥离出去由专门机构实施，实现了行政裁决职能与执法职能相分离。行政裁决与执法职能的分离与分割使行政裁决权与行政执法权的边界更加清晰，职责更加明确，不仅从根本上杜绝了重执法、轻裁决现象，而且使得裁决和执法工作各自运作更加顺畅和规范。由于有了专门的机构和人员保障，行政裁决案件的效率大幅提升，同时由于原先享有行政裁决权部门不再行使裁决权，而专司行使行政执法工作，执法效率也有了很大提升，从而实现了行政裁决与行政执法效率提升的“双赢”。

　　最后，相对集中行政裁决权能够取得较好的裁决效果。这种裁决效果主要体现在公众对行政裁决的接受度和满意度都较以前有所提高。人民接受和满意是任何政府机构的奋斗目标和前进方向。人民的接受度和满意度是衡量任何政府机构改革效能发挥的重要标准。相对集中行政裁决权后，由于有了专门的行政裁决机构和专业的行政裁决人员裁决民事纠纷案件，不会或很少发生迟迟不作为或者违法裁决案件的行为，行政裁决案件公信力不断提升，社会公众对裁决结果的认可和评价较高，对行政裁决结果的接受度较高，自觉履行裁决结果的意愿较强。同时行政裁决机构也能够最终靠集成运用“互联网+行政裁决在线”等技术手段，实现行政裁决案件受理、审查、裁决及公开全流程网上办理，当事人维权一次都不用跑，便能够实现案结事了，从而民众满意度也会有很大提高。

　　尽管行政法学界对行政裁决权是行政权还是司法权的法律属性还有争议，但无论如何，行政裁决权作为一项国家公权力是不容否认的。行政裁决权既然是一项国家公权力，那就完全有被滥用和腐败的可能。孟氏言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”。 因此，要让行政裁决权公平公正的合法行使，必须加强对行政裁决权的监督和制约。但在部门裁决格局下，对行政裁决行为的监督需要部门化发力，监督具有碎片化和分散化特征，行政裁决监督成本高、难度大，效果差。而且在部门化裁决格局下，对部门行政机关监督的重心主要是对行政执法行为的监督，而非对行政裁决行为的监督。行政裁决监督常常存在“漏监”“虚监”“难监”等监督不力的情形，从而导致行政裁决权力失控现象时有发生。部门行政裁决权集中到统一的行政裁决局或行政裁决中心后，虽然行政裁决局面临集中行使裁决权的腐败风险挑战，但从监督角度看，相对集中行政裁决权实行统一受理、集中裁决、集中监督，可以集中对行政裁决机构进行点对点监督，提高了监督的精准性和有效性。对行政裁决权的集中监督代替了原来的分散监督，明显能够降低监督成本，改善监督效果，并通过建立受理、审查、裁决相分离的机制和对行政裁决局派驻纪检监察机构，不仅强化了集中化的纪检监察监督力度，也能够有效提高对集中化裁决可能产生腐败风险的控制能力。

　　日本法学家棚濑孝雄曾经指出：“无论什么样的纠纷解决制度，在现实中其解决纠纷的形态和功能总是为社会的各种条件所规定的。” 尽管从理论上来说，行政裁决是多元纠纷解决机制中的重要一环，是一种重要的行政解纷手段，但实际上，行政裁决在多元纠纷解决机制中的作用发挥十分有限，行政裁决解决纠纷制度建设还处于初级层面，制度缺失严重，表现较差。 从我们对行政裁决实际调研结果也得知，相当一部分行政裁决机关及其工作人员由于很长时期没有行使行政裁决职能，对行政裁决制度的感觉好像是“熟悉的陌生人”；社会公众对行政裁决这种纠纷化解手段也缺乏基本认知和应用动机。“行政裁决制度认知度较低，导致一些省市行政机关常年没有收到行政裁决申请，案件数量几乎为零。” 尽管党中央、国务院也三番五次出台文件强调行政裁决的重要作用，一些地方也跟随改革的步伐制定了行政裁决事项清单 和规范行政裁决的程序规定 ，但真正运用行政裁决手段解决纠纷的案例却还是相对较少。因此，从我国整个纠纷解决体系和构成来看，行政裁决化解民事纠纷的重要功能和作用尚未发挥，或者发挥的非常有限。相对集中行政裁决权能够“盘活”行政裁决制度，把“隐藏”或“附着”在行政执法机关的解决纠纷的裁决职能凸显出来，从而提高行政裁决手段在多元纠纷化解机制中的地位和作用。相对集中行政裁决权以后，设立统一的行政裁决机构行使行政裁决权实现了行政裁决机构与原政府裁决部门相对隔离，以往受部门利益驱动，违法裁决或不愿裁决的现象将会有效改善，行政裁决的中立性和公信力定会得以提升。同时，行政裁决专业建设将加强，专业能力欠缺、不足问题也将得到解决，行政裁决机构的权威性和专业性将大大加强，行政裁决化解争议的能力大幅提升。行政裁决对民事纠纷当事人的吸引力将不断增强，行政裁决的受案量也将大幅增加，从而使得行政裁决在多元纠纷解决体系中的地位和作用必将凸显和充分发挥。

　　既然相对集中行政裁决权既有深厚的理论基础，又有实践价值，那么如何实现行政裁决权的相对集中？从理论和实践来看，本文认为实现相对集中行政裁决权具有三种模式，分别是行政裁决中心模式、行政复议裁决委员会模式和行政裁决局模式。

　　行政裁决中心指以组织、协调和监督政府及其不同部门的行政裁决权为核心功能的裁决服务平台或机构。行政裁决中心是为改善行政裁决部门化带来的行政裁决的碎片化和分散化问题，让土地管理、房屋征收、水事领域、矿产资源、市场监管、植物新品种等领域拥有行政裁决权的政府部门或行政机构派驻一定的工作人员进驻行政裁决大厅，相对集中于行政裁决中心集中处理各类行政裁决事务，是相对集中行政裁决权的一种模式。行政裁决中心可以考虑设在目前的市县政务服务大厅，也可以设在司法行政管理部门，或者单独予以设立。行政裁决中心可以设置办公室、政策法规科、协调管理科、指导监督科等科室作为具体的监督、管理和协调机构，并按进驻行政裁决部门设置若干裁决窗口。行政裁决中心的主要职责首先是统筹、协调、检查、督促本行政区域行政裁决事宜，统一管理行政裁决事务，做好行政裁决的指导、咨询、协调、服务等工作；其次是对行政裁决相关事宜中的难点、障碍、重大问题进行研究，在协调各方意见的基础上，有权做出决定并通知有关单位依照办理。行政裁决中心采用“双重管理”机制，一方面原行政裁决部门派驻到中心的行政裁决窗口的工作人员和相关裁决事项要接受中心的监督和管理，行政裁决中心有权对行政裁决业务活动进行统一管理、监督检查裁决工作人员的服务态度和工作作风、提高裁决工作效率和服务质量，不代替原行政裁决部门行使行政裁决权，也不包办它们的日常事务，但原行政裁决部门要主动配合、支持行政裁决中心的工作，尊重行政裁决中心的决定。同时，由于进驻行政裁决中心的工作人员与原行政裁决机关隶属关系不变，行政裁决职能的履行要接受原行政裁决部门的管理，行政裁决事项和流程要接受原行政裁决部门的规范。

　　行政裁决中心基本实现了行政裁决从“多头受理”变为“一头受理”，从“分散的流程”变为“集中的程序，为行政裁决权力运行做了一定程度的“润滑”，降低了部分制度交易成本，使公民申请行政裁决更为便捷和迅速。但是作为相对集中行政裁决权模式的行政裁决中心也仅仅只是一种“聚合平台”，即将多个行政裁决部门拥有的行政裁决业务事项简单的集中在一起，并未发生行政裁决权的转移，行政裁决权并未实现集中，仍要由原行政裁决部门作出最终裁决，行政裁决中心只是享有行政裁决权的原行政裁决部门的空间集合体。这种物理空间集聚的作法虽然在一定程度上缩短了行政裁决的空间距离，使公民申请行政裁决更为便捷，也在形式上实现了行政裁决事项的空间集中和聚合，但行政裁决仍然是“部门分割”“各自为政”，本质上并没有发生化学反应，只有集中，没有再造。这种空间集中并不能从根本上解决行政裁决的碎片化、独立性和公正性不足等问题。

　　总之，行政裁决中心没有实现行政裁决权的转移与集中，行政裁决权仍然由原行政裁决部门享有，并分别作出裁决决定，但行政裁决中心至少也在形式上实现了相对集中行政裁决。行政裁决中心是相对集中行政裁决权探索过程中的初步尝试，是相对集中行政裁决权的初级形态，是在行政裁决法律和法规尚没有大幅修改的情况下相对集中行政裁决权所采取的一种过渡方式，它可以为我们探索和深入推进相对集中行政裁决权提供理论素材和减少实践难度。

　　行政复议裁决委员会模式是在推行相对集中行政复议权的基础上，同时将解决民事纠纷的行政裁决权也一并相对集中，合并成立一个既能解决行政纠纷又能解决民事纠纷的行政复议裁决机构或委员会。这种模式的好处就是趁着行政复议权相对集中的“东风”，顺势而为将行政裁决权一并集中于行政复议机关，毕其功于一役，使行政复议裁决机构或委员会既能解决行政争议，又能裁决民事争议。

　　这种模式既有理论上的支持者，又有具体的实践者。理论上曾经就有学者主张，相对集中行政裁决权无须单独设立专门的行政裁决机关，而是应该在已经设立的“行政复议委员会”基础上逐步合并行政裁决权，由现有的“行政复议委员会”直接行使行政裁决权解决民事纠纷，从而实现相对集中行政复议权和行政裁决权的一步到位。 在实践中，山东省潍坊市就将行政裁决职能并入复议机关，成立行政复议裁决委员会，相对集中行使行政复议职能和行政裁决职能。根据山东省潍坊市2010年4月发布的《关于推行相对集中行政复议职权和政府行政裁决职权工作的实施方案》（潍政发〔2010〕11号）关于相对集中政府行政裁决职权之规定，对法律法规规定政府实施的行政裁决行为，不再由业务部门分散性受理，而是集中受理，集中裁决。此外，根据《潍坊市政府行政复议裁决案件办理规定》（潍政办发〔2010〕62号），市、县（市、区）人民政府行政复议裁决办公室是行政复议裁决机构，具体履行办理行政复议裁决案件的相关职责。行政复议裁决办公室的最基本最主要的职责是办理行政裁决事项，具体包括法律法规规定市政府实施的自然资源（土地、林木、水、滩涂、海域、山岭、荒地、矿区等）所有权与使用权争议、国有及集体资产经营权与使用权争议、行政区域边界争议、行政执法争议、审计决定异议等行政裁决事项。政府行政复议裁决机构办理行政复议裁决案件的方式应当是集中受理、分类审理、集体议决，还应当遵循依法、公正、公开、高效、便民的原则。政府办理行政裁决案件时，相关单位具有积极配合的义务，如全面提供相关原始材料和技术资料，派员参加调查，并就案件裁决提出意见和建议等。这也是树立政府权威，维护政府公信力的重要举措。

　　山东省潍坊市探索设立的行政复议裁决委员会，作为相对集中行政裁决权的一种实践模式具有一定的创新性。这种将行政裁决职能并入行政复议机关，成立行政复议裁决委员会的新模式尽管也使得行政裁决权得以相对集中，也方便了当事人申请行政裁决，也可能提高行政裁决的公信力和公正性，但这种在行政复议权相对集中基础上附带解决行政裁决权相对集中的模式，我们也可以称为“依附式”或“附带式”的相对集中行政裁决权模式，其并不是一种科学的合理的相对集中行政裁决权模式。这是因为：首先违背了我国相对集中行政权的基本规律。从我国相对集中行政权的实践和过程来看，我国行政权的相对集中都是边实验边推进，每次仅相对集中一项行政权，依次从行政处罚权——行政许可权——行政复议权这样的实践进路推进相对集中行政权的改革，尚不存在一次将两项行政权同时进行相对集中，并集中到一个行政机关的先例。其次，没有看到行政裁决权和行政复议权的不同。诚然行政裁决权和行政复议权都属于行政司法权范畴，都是解决纠纷的行政公权力，具有司法权的判断属性，但两者毕竟属于不同的行政权，两者的适用对象、作出裁决依据和遵循的法律程序还是不大相同，将行政裁决权“依附”或“挂靠”在行政复议委员会模式下进行相对集中有可能会导致行政裁决权依附于、甚至从属于行政复议权，成为相对集中行政复议权模式下的“阴影”，又有可能同样产生部门行政裁决格局下行政机关无暇解决或附带解决行政裁决事项的境况，从而使通过集中行政裁决权达到提高行政裁决效率、提升行政裁决独立性、公信力和权威性的良善目标将难以实现。同时，这种“依附式”或“附带式”的相对集中行政裁决权也有可能会挤兑或挤占相对集中的行政复议权的人力和资源，从而使相对集中行政复议权的功效大打折扣。

　　2023年9月1日通过的新修订行政复议法，吸收了相对集中行政复议权的地方改革试点经验，确立了相对集中行政复议权的管辖体制，同时也对行政复议委员会的设置作了规定。但新修订的行政复议法在相对集中行政司法权的过程中，只是相对集中了行政复议权，并没有集中具有司法属性的行政裁决权，规定的也仅是行政复议委员会，而非行政复议裁决委员会。因此，通过将行政裁决职能并入行政复议机关实现相对集中行政裁决权的路径在实践中好似已经行不通了。

　　行政裁决中心达不到相对集中行政裁决权的最终目的，行政复议裁决委员会实践中行不通，那么可以考虑成立行政裁决局，作为政府专业的行政裁决工作部门，专司行使行政裁决权，具有法律上独立的主体地位。行政裁决局通过法律法规强制的方式，将同级政府部门拥有的行政裁决权划归一个机构裁决，形成一个与同级政府部门平行的行政裁决局。相关行政裁决部门划转行政裁决事项之后，不再干预相关行政裁决事项，实现了“全面权责集中”。行政裁决局的设立应该遵循行政裁决事项“应进必进”原则，在划转裁决职责和人员之后，重构内设机构，各裁决事项要打破原来的部门界限进入到不同的处室当中。一级政府针对部门裁决事项只设立一个统一的行政裁决机构。行政裁决局成立后，可以考虑设立办公室、法律法规政策处和综合业务处等综合性处室，以及若干个内设专业性裁决机构。在行政裁决权相对集中统一于行政裁决局的改革背景下，要注意吸收借鉴其他领域权力相对集中统一行使改革的经验教训，把散布在原各行政机关的行政裁决人员集中到政府的行政裁决局，防止案件集中而人员不集中导致人案矛盾，同时注重提高行政裁决人员专业素质，避免办案质效降低。此外，应当根据工作任务的调整，相应地进行机构人员编制调整。在当前形势下，尤其要注重盘活存量，尽量少做加法。改革初期，行政裁决人员应该主要来源于原裁决部门的裁决人员或者是行政执法人员（原来兼职本行政管理领域的行政裁决职能的人员），随后也可以通过公务员转任制度将法院的民事法官吸纳进行政裁决机构或者通过增加编制招募英才。

　　在行政裁决局增加编制的同时，相应地减少原行政裁决机关的编制，并尽快实现行政裁决人员的“一人多专，一专多能”的业务要求。

　　行政裁决局的主要职责是：负责本行政区域内行政裁决工作，建立和完善相应的工作机制；负责本行政区域电信网络纠纷、政府采购投诉处理、客运经营者与客运站之间因发车时间安排发生的纷争、企业名称注册引起的纷争、水事纷争、违反河道管理条例引起经济损失纷争、移民安置纷争调处、防汛抗洪水事纠纷处理、土地等自然资源权属争议等方面的行政裁决事项的办理（知识产权争议目前已经有较为专业的裁决机构进行裁决，在改革初期为减少集中难度，暂时不宜集中于行政裁决局），并承担因集中行使行政裁决权产生的法律责任和后果；负责本行政区域内电子行政裁决政务建设和管理工作。

　　部门行政裁决权相对集中于行政裁决局后，原行政裁决部门虽然不再行使行政裁决权，但是由于它们有可能既是相关管理制度的制定者和执行者，又有可能是监督和保障主体，从而拥有大量的原始的资料和证据，对于民事纠纷发生的事由也比较了解，而这些都是作出行政裁决的依据和基础。因此，原来的部门行政裁决机关应当积极主动地向行政裁决局移送在履行日常的行政管理过程中获得的大量的原始资料、数据和证据，行政裁决局应该要与原来的部门行政裁决机关积极沟通，建立无缝隙对接与协作机制，以便获取行政裁决所需的相关资料和证据。当然，行政裁决局也要及时将行政裁决书送达原享有行政裁决职权的行政机关，以便于其快速作出或发放行政确权文书或凭证；也可以将在行政裁决案件处理过程中遇到的一些关于行政裁决规定和管理中的共性问题向原行政裁决部门反馈，使原行政裁决部门反思和及时调整相关政策规定和规则，这不仅仅可以提高政策的科学性和合理性，又能有效减少和降低因裁决制度本身不完善导致的纠纷发生。

　　行政裁决局从形式上看就是行政裁决中心的实体化和行政化，实质上行政裁决局不仅仅是行政裁决权力运行的集中场所，还是行政裁决权力的所有者，原享有行政裁决的行政部门不再行使已经统一由行政裁决局行使的行政裁决权，只保留政策制定和监督权。行政裁决局相对于原先的分散的部门行政裁决，具备较强的独立性，能够避免掺杂部门利益或不公正，在行使行政裁决权时能以整体政府的角色出现。对于行政裁决局作出的行政裁决决定，统一启用政府行政裁决专用章，实现“一枚印章管裁决”。在从行政裁决中心模式转变为行政裁决局模式的过程中，实际上的运行逻辑是从“相对集中行政裁决”转变为“相对集中行政裁决权”，行政裁决局成为了具有独立行政地位的政府部门，能够以自己的名义作出行政裁决决定，并承担由此产生的法律后果，以此来实现了行政裁决权的真正集中，是较为科学和彻底的相对集中行政裁决权模式。

　　综上，相较于行政裁决中心和行政复议裁决委员会，行政裁决局模式由于实现了行政裁决权较为全面的彻底的相对集中改革，能够充分实现行政裁决功能，是实质意义上的行政裁决权相对集中，因此有可能是未来我国相对集中行政裁决权改革的最佳实践方案。当然，在相对集中行政裁决权的改革过程中，为了防止引起巨大的阵痛和合法性危机，也可以先选择行政裁决中心模式，等条件成熟后采取统一的行政裁决局模式。

　　部门裁决格局下，行政裁决机构熟悉本部门或本领域的与行政管理有关的工作，处理和解决民事纠纷具有较强的专业性、技术性，这也是它与法院解决同样的民事纠纷相比具有的最大优势。行政裁决得以安身立命的根本就是其裁决民事纠纷的专业性。行政裁决的专业性价值可以提升行政裁决的效率和有效性，进而使公众感受到公平公正价值。但相对集中行政裁决权后行政裁决机关不再依附于原行政机关，行政裁决案件的专业性和职业化如何保障，是一个值得深思和探索的问题。本文认为，相对集中行政裁决权的专业性和职业化保障应该采取如下措施：

　　（一）建立行政裁决业务专家制度。随着行政裁决职责集中和受案范围扩大，案件类型将更加多样，裁决的专业性、复杂性会进一步增强。面对新任务新要求，建立业务专家制度，在行政裁决人员中培养一批精通业务、经验丰富的专家型优秀人才，发挥他们的示范引领和帮带作用，有利于提升行政裁决办案人员的专业能力，增强行政裁决案件办案质效，更好发挥行政裁决在化解民事争议和维护公众合法权益等方面的重要作用。行政裁决业务专家主要参与行政裁决制度的研究论证、参与办理重大疑难复杂案件、参与研究行政裁决工作中的重大事项等。

　　（二）设立行政裁决委员会。县级以上地方人民政府设立行政裁决委员会，其成员既包括相关政府执法部门的工作人员，也包括各行政管理领域的专家、学者等专业人士和社会代表。行政裁决委员会成员中应该有不少于三分之一以上的专家、学者，专家学者可以从本地或上级建立的专家库中随机抽取，抑或由专家本人申请加入。行政裁决委员会的职责是对案情重大、疑难、复杂，专业性、技术性较强的行政裁决案件提供咨询建议，并有权对行政裁决审理规则尺度和行政裁决制度的专业化建设提出建议。

　　（三）探索建立行政裁决官制度。相对于法官、检察官、监察官等，目前行政裁决人员在法律上没有专门的称谓，没有实行单独的职务序列管理，职业化程度亟需加强。实行行政裁决官制度，统一“政府任命”、统一“宪法宣誓”、统一“职业形象”、统一“分级管理”、统一“执业规范”、统一“退出机制”，能够进一步增强行政裁决人员的办案权威，增强办理行政裁决案件的工作人员的政治荣誉感、神圣使命感和工作责任感。同时也要加大对行政裁决官的保护，非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分。

　　（四）制定行政裁决人员工作规范。目前，除要加快制定统一的行政裁决法，明确行政裁决的主体、范围、程序和效力等内容，为相对集中行政裁决权的专业性和职业化提供制度基础和规范标准外，制定行政裁决人员工作规范，也是进一步加强行政裁决队伍专业化、职业化建设的重要举措，有利于规范和保障行政裁决人员依法履职，树立良好的行政裁决职业形象。行政裁决办案具有严格的程序，包括当面接待当事人、审查是否受理行政裁决申请、准确查明事实、正确适用法律、依法作出行政裁决决定等，有必要根据各个阶段的特点，制定明确、具体的行动指引和流程图，进一步提高办案的规范性。同时，行政裁决是专业性很强的业务工作，应当对行政裁决人员的专业素养、业务能力等方面提出更高要求。这些内容，都需要在制定行政裁决人员工作规范时予以明确。

　　（五）加强培训工作。2022年2月28日，中央组织部、最高人民法院、最高人民检察院、司法部印发了《关于建立法律职业人员统一职前培训制度的指导意见》，要求因地制宜、有序推进行政机关中初次从事行政处罚决定法制审核、行政复议、行政裁决和法律顾问的公务员的职前培训工作。落实该指导意见的相关规定和提高行政裁决人员的专业性，要求相对集中行政裁决权的机构在行政裁决人员的入口关就重视加强人员能力素质建设，合理确定培训时间，就政治理论、职业道德和专业技能等方面，对初次从事行政裁决工作的人员进行职前培训，确保参训人员尽快熟悉理论知识，掌握实务技能，提高专业化水平。对已经进入行政裁决队伍的工作人员，可以根据不同的裁决领域有侧重点的分别培训，将培训的普遍性要求与不同领域行政裁决人员的特殊需要结合起来，增强培训的互动性、实践性和实效性。加强对行政裁决工作人员的法律法规和专业知识的培训，重点是要加强对民法典和各专业行政管理领域相关知识的培训。另外，由于行政机关及其工作人员大多时候是运用法律法规对社会进行管理和提供服务，对解决民事纠纷并不是很内行，因此为了提高裁决民事纠纷的能力和水平，可以邀请经验丰富的审理民事案件的法官对行政裁决人员就民事案件审理的争点整理、事实认定等方法和技能进行专门的培训和提升。

　　相对集中行政裁决权是一项重大的横向行政权力综合性配置改革，尤其是行政裁决局的设立改变了原来部门化分散化的行政裁决权配置格局，不可避免的会产生制度改革引起的阵痛和与现有法律法规产生冲突带来的合法性危机。为了“做到重大改革于法有据，改革和法治同步推进，增强改革的穿透力” ，在目前立法修法条件不成熟且需要先行先试时，要按照法定程序由全国人民代表大会及其常务委员会作出授权决定，中央编办、国务院办公室要依据授权加快印发《相对集中行政裁决权试点工作方案》。《相对集中行政裁决权试点工作方案》需要授权国务院或者省一级人民政府按照“统一、独立、公正、高效”原则，决定一个行政机关集中行使其他行政机关享有的行政裁决权；同时要求行政机关内设的多个机构具有行政裁决职权的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政裁决申请，集中审查、统一送达行政裁决决定。通过逐步的改革试点不断的提高行政裁决权的集中度和整合度，使行政裁决的独立性、公正性、效能性、专业性和接受度大幅提高和改善，从而为我国最终在法律上确立相对集中行政裁决权制度夯实基础和铺平道路。

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